“十五五”是我国实现2030年前碳达峰的窗口期，也是加快经济社会发展全面绿色转型的关键期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》）明确提出“协同推进产能治理和碳排放双控”，这既是对过去十余年工业产能治理的延续和升级，更是推动经济增长与碳排放实现脱钩的重要抓手。在“十五五”期间，产能治理与碳排放双控将不再是两条平行的政策路径，而是紧密衔接、相互支撑，共同引领我国工业迈向绿色高质量发展的新阶段。
产能治理与碳排放双控协同：“十五五”工业降碳的关键抓手
过去十余年间，产能治理与能耗双控在遏制“两高”行业无序扩张、推动产业结构调整方面发挥了重要作用，对钢铁、煤化工、建材等重点行业的粗放式发展形成了有效制约，并从压减高耗能高排放产能、提高能效与促进低碳转型等几个维度，对碳排放管理产生了积极影响。随着工业碳达峰进入关键阶段，在以产能规模调控和能耗约束为主的既有框架基础上，产能治理政策框架与碳排放双控的衔接有望进一步加强。
实现产能治理与碳排放双控协同，关键在于充分体现不同能源结构、工艺路线和技术水平下产能之间的碳排放差异，从而将产能规模的有序压减转化为碳排放总量的降低，并为电气化改造、绿电替代、绿氢耦合等低碳技术路线提供更加明确的政策引导。 “十五五”时期，将碳排放双控要求融入产能治理全过程，有助于推动工业产能调整从总量控制及能效提升转向更注重深层次结构优化、技术创新和碳绩效提升，使产能调整更有效地服务于工业减排与碳达峰目标的实现。
“十五五“产能治理与碳排放双控协同推进的主要机制
主要协同机制与代表政策
数据来源：落基山研究所分析整理
1. 准入机制升级：节能审查与碳排放评价融合推进
2025年7月修订发布的《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》将碳排放评价正式纳入项目节能审查意见，标志着管控重点从能源效率拓展到工业原料的过程排放，项目准入管理由能耗约束提升为能耗与碳排放协同管理。作为从源头管理新上项目的重要制度，节能审查长期以来在提升项目能效水平、优化产业结构等方面发挥了重要作用。在原有制度的基础上，此次修订在节能报告编制要求中纳入碳排放总量、结构和强度等关键指标，要求新建项目同步论证减碳措施及其对区域目标的贡献，并明确将项目碳排放评价结果纳入项目节能审查意见，这标志着碳排放管理要求正式成为新建产能的准入门槛。节能审查与碳排放评价正在成为管控“两高”项目、提升新增产能绿色低碳水平的重要前端抓手。该机制通过引导项目从原料结构层面优化工艺流程以降低过程排放，有力加速了绿氢、生物质等低排放工业原料的规模化应用，从源头推动产业绿色转型。
2. 置换标准趋严：碳排放减量置换逐步落地
《规划纲要》提出，新建和改扩建高耗能、高排放工业项目需实施碳排放等量或减量置换，从国家宏观政策层面明确了碳排放置换的基本要求。长期以来，置换政策主要围绕产能指标展开，服务于钢铁、水泥、电解铝等行业的产能总量控制，而碳排放置换则聚焦于通过抵消或压减新增项目的碳排放，依托灵活的市场机制，自下而上地对新增产能的碳排放实施精准调控。该机制旨在为低碳排放项目争取更具激励性的置换政策，从而实现对工业行业碳排放总量的有效管理，推动工业领域在保障经济效益的前提下实现降碳目标，助力高质量发展。未来，“两高”项目在准入和建设过程中，可能需要同时满足产能置换与碳排放置换要求。
尽管国家层面的执行机制尚待细化，但部分地区和行业已开展先行探索。自2022年起，山东省就在“两高”项目的现有产能、煤耗、能耗、污染物排放“四个减量替代”的基础上，进一步要求实行碳排放减量替代，成为全国唯一一个出台碳排放减量替代办法的省份。在行业层面，2025年发布的《钢铁行业产能置换实施办法（征求意见稿）》要求同步实施碳排放等量或减量置换，释放出明确的政策协同信号。随着碳排放置换要求的逐步落地，工业项目置换政策体系正逐步向产能约束与碳排放约束并行实施的复合机制转型。
3. 市场机制赋能：碳排放成本与价格政策协同发力
通过经济手段提高落后产能的生产成本，是推动低效产能退出的重要路径之一。当前，我国已针对能耗限额超标、环保不达标的企业，实施差别电价、惩罚性电价以及差别水价等价格政策，通过提高资源能源使用成本，压缩“两高”产能的生存空间。同时，碳市场将成为另一项重要的市场化治理工具。政策明确提出，到2027年，全国碳排放权交易市场将基本覆盖工业领域主要排放行业，并优先对碳排放总量相对稳定的行业实施配额总量控制。随着高排放工业行业逐步纳入全国碳市场，以及碳市场从“强度控制”向“总量控制”转变，“两高”产能所承担的碳排放成本将逐步上升，并与现有的差别价格政策形成协同效应，共同成为优化供给结构的重要市场化手段，为市场预期及投资提供更有利的中长期价格信号，在倒逼落后产能退出、优化资源要素配置、有效引导投资等方面发挥更加积极的作用。
“十五五”政策协同导向下，工业产能调整的主要趋势
- 趋势一：产能规模调整持续深化，配置更趋优化
“十五五”时期，工业产能调整将更加突出结构优化导向。传统高耗能行业进入存量优化阶段，绿色产能则开始成为推动行业演进的重要增量来源。对粗钢、水泥、电解铝、炼油等传统“两高”行业而言，产能规模大多已达到或接近红线，新增空间明显收窄，行业总体步入以存量调整为主的阶段。在需求放缓和节能降碳要求持续强化的双重背景下，产能减量及优化将成为推动工业降碳、提升资源配置效率的重要抓手。
现代煤化工和先进基础化工等领域仍保留一定规模的增长空间，特别是乙烯、甲醇、合成氨等基础化工产品，在下游化工材料需求升级、新兴应用场景拓展以及产业链延伸带动下，未来仍具备一定的需求增长潜力。对这类行业而言，“十五五”时期的关键在于推动绿色产能加快释放、对灰色产能形成替代效应，以此带动新增产能与碳排放增长逐步解耦。截至2025年11月，国内绿氨规划项目合计年产能约2100万吨，已达到传统煤制氨产能的1/3；国内绿醇规划项目合计年产能超过2300万吨，达到传统煤制甲醇产能的1/4。随着规划项目逐步落地，行业的产能配置格局将发生深刻转变。
部分重点工业行业规模与趋势
数据来源：国家统计局，落基山研究所分析整理
- 趋势二：低碳技术加速渗透，先进绿色产能占比提升
在产能减量置换、碳排放管理趋严和绿色制造政策持续强化的背景下，低碳技术将加快向重工业行业渗透，依托清洁技术突破及规模化而形成的先进绿色产能有望成为最具确定性的结构性增量。特别是对于钢铁、水泥、合成氨、甲醇等过程排放占比较高、碳排放与原料及工艺路线深度耦合的重工业而言，仅依靠绿色电力替代无法全面实现深度减排，必须借助低碳技术改造和工艺重构，依托新一代新绿燃料和原料，例如绿氢氨醇及生物质燃料和原料来推动转型。“十五五”期间，钢铁行业富氢碳循环高炉冶炼、氢基竖炉直接还原铁等技术有望取得进一步突破，电炉短流程炼钢占比力争达到20%以上。在化工行业，尤其是合成氨、甲醇等领域，减碳重点在于推动生产路线由传统煤基、气基工艺向低碳乃至零碳路径切换，绿氢合成氨、二氧化碳加氢制绿色甲醇、生物质制甲醇等路线有望加快落地。在“十五五”阶段，低碳技术将成为重工业获得新增发展空间和维持竞争力的关键变量。
- 趋势三：产能空间布局重塑，向优势区域有序转移
“十五五”时期，石油、天然气等传统化石能源对高耗能产业区位布局的重要性相对下降，低成本风光水电、绿色氢源、港口物流条件和下游市场半径等因素，将日益成为决定项目落地和产能迁移方向的关键变量。《规划纲要》明确提出，要完善产业转移协作机制和平台体系，探索产业转出地与承接地在税收、用地、碳排放指标等方面的利益分享机制，促进重点产业在国内有序转移，这为相关产业空间布局重构提供了政策支撑。
总体看，未来工业产能转移将呈现两类趋势：第一类，主要表现为部分高耗能产业向风光水资源条件优越的地区转移。电解铝新增和置换产能将更集中于西南水电富集区以及西北风光资源丰富地区布局，以降低用电成本和碳排放强度。绿氢氨醇以及部分新能源耦合化工项目，也将更多向西北等可再生能源资源集中、土地空间充足的地区集聚，形成“新能源发电—制氢—钢铁化工转化”一体化布局。第二类，主要表现为依赖进口原料和大宗运输体系的产业向沿海港口地区集中。炼油、石化、乙烯等行业高度依赖进口原油、LNG或其他大宗原料，为降低运输成本和供应链风险，将进一步强化沿海地区大型化、基地化、一体化布局的特征。
- 趋势四：产品结构向高附加值、低排放方向升级
产品结构升级将成为“十五五”时期工业企业应对碳排放管理和供需变化的重要路径之一，其核心导向是由“大宗基础品主导”转向“高端材料和高附加值品种主导”，由“燃料型、通用型”供给转向“原料型、材料型、专用型”供给。在产能和碳排放总量受控的情况下，通过提高产品附加值、提升高端产品和深加工产品占比，在相近甚至更低的排放水平下创造更高收益。其中，炼油和煤化工将是“由燃料向原料”转型过程中最为典型的领域。随着成品油消费增长放缓甚至见顶，行业持续减少低附加值燃料产品比重，提高化工原料、化工中间体和新材料前驱体占比，推动原油和煤炭由终端燃料消费更多转向高附加值原料利用。而钢铁行业则将逐步降低建筑用钢、普通板材等低附加值产品占比，更多向汽车、家电、船舶、高端装备、新能源装备等领域所需的高性能钢材和特钢产品倾斜。与此同时，铝行业则将由普通铝材更多转向高端板带箔、汽车轻量化材料、光伏和储能配套材料；化工行业也将从通用基础化学品进一步向高端树脂、电子化学品、功能材料和专用化学品延伸。